推动高水平科技自立自强，建设国际化创新型城市

关于推进以县城为重要载体的城镇化

建设若干措施

为深入贯彻党的二十大精神，落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，加快提升县城发展智慧化、绿色化、均衡化、双向化水平，结合我省实际，制定若干措施如下。

一、总体要求

（一）工作思路。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，锚定“走在前、开新局”，坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，充分挖掘县城就地就近吸纳农业转移人口潜力，深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展。以“智慧、绿色、均衡、双向”为引领，完善县城功能，提升城市品质；保护历史文化，塑造特色风貌；强化公共服务，惠及更多群众；推进内涵式发展，提高县城综合承载能力，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供坚实支撑。

（二）发展目标。到2025年年底，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要阶段性成果。各类型县城因地制宜，差异化、特色化高质量发展成效突出。特色优势产业发展壮大，吸纳就业能力显著增强。公共资源配置与常住人口规模基本匹配，县城短板弱项进一步补齐补强。市政设施基本完备，公共服务加快完善。人居环境更加优美，综合承载能力持续提升。农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

二、分类引导县城发展

（三）加快发展大城市周边县城。编制实施济南都市圈、青岛都市圈发展规划，以济南市、青岛市为中心，1小时通勤距离为半径覆盖的县（市），主动承接人口、产业、功能转移，配套建设特色制造业集群、区域性物流基地和各类专业市场。在烟台市、潍坊市、临沂市等大城市周边，培育通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。（牵头单位：省发展改革委）

（四）积极培育专业功能县城。支持具有资源、交通等比较优势的县城发展特色经济和支柱产业，培育成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，在细分行业打造全省乃至全国范围内具有较强竞争力和知名度的县域品牌。（省发展改革委、省工业和信息化厅、省商务厅、省文化和旅游厅按职责分工负责）

（五）合理发展农产品主产区县城。推动位于鲁北、鲁西南、鲁西北、胶莱、沂沭、淄潍等平原地区的农产品主产区县，发挥特色农产品产地优势，布局特色农产品初加工和精深加工产业，有效服务“三农”，保障粮食安全。（牵头单位：省农业农村厅、省发展改革委）

（六）有序发展重点生态功能区县城。推动位于泰山、沂蒙山、昆嵛山、黄河三角洲、东平湖、南四湖等重点生态功能区的县，有序承接生态地区超载人口转移，筑牢生态安全屏障，维护生态系统服务功能，提高生态产品供给能力。（牵头单位：省发展改革委、省生态环境厅、省自然资源厅）

（七）引导人口流失县城转型发展。科学评估县城发展趋势，严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。支持资源枯竭县转变发展方式，培育接续替代产业。（牵头单位：省发展改革委、省自然资源厅、省人力资源社会保障厅、省民政厅）

三、激发产业发展活力

（八）做精做强特色产业。统筹培育本地产业和承接外部产业转移，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业。引导县域特色经济和农村二三产业在县城集聚，优化发展劳动密集型产业。（牵头单位：省发展改革委、省工业和信息化厅）引导省属企业根据主业对接联系县城发展，促进企业市场、信息、技术、人才等优势资源与地方需求有效匹配，推动产业强链、补链、固链、延链。（牵头单位：省国资委）培育农业优势特色产业集群，建设农产品精深加工基地，打造农产品加工业高质量发展先行县、农业产业强镇。（牵头单位：省农业农村厅）大力推动服务业创新发展，支持符合条件的企业积极申报省级服务业创新中心、先进制造业和现代服务业融合发展试点。（牵头单位：省发展改革委）推动县域文旅融合发展，建设“好客山东·好品山东”升级版，壮大精品旅游产业集群，打造“乡村好时节”公益品牌，建设一批特色民宿集聚区。到2024年年底，每年创建10个文旅康养强县。（牵头单位：省文化和旅游厅）

（九）增强产业平台集聚功能。指导县（市）科学编制国土空间总体规划，引导产业用地向园区集中，完善功能配套，提升发展能级。（牵头单位：省自然资源厅）强化各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台功能，到2025年年底，每年打造1个工业品牌。（牵头单位：省工业和信息化厅）支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区。依托中国开发区审核公告目录内的产业园区，完善智能标准生产设施和公共配套设施，健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施等。（牵头单位：省发展改革委）鼓励农民工集中的产业园区及企业建设集体宿舍。（牵头单位：省住房城乡建设厅、省发展改革委）

（十）完善商贸流通网络。支持县城优先利用现有专用线和货运场站，通过统筹迁建、资源置换等方式，进行多式联运型仓储配送，实现“外集内配”，打造具备运输仓储、集散分拨等功能的铁路物流配送中心。（牵头单位：省交通运输厅）深化城乡高效配送专项行动，鼓励共享网点、统仓共配，构建县乡村三级物流网络，推动大型商贸流通企业下沉乡镇。（牵头单位：省商务厅）加快智能快件箱、生鲜快递柜、社区配送站、邮政快递便民服务站等建设，推进智能终端设施进社区、进商圈、进学校。（牵头单位：省邮政管理局）改善农贸市场交易棚厅等经营条件，完善冷链物流设施，建设面向城市消费的生鲜食品低温加工处理中心。（牵头单位：省商务厅）

（十一）推动消费提档升级。改造提升百货商场、大型卖场、特色商业街，发展新型消费集聚区。鼓励大型连锁企业下沉县城，培育多元化、多层次市场主体，提升品牌和服务的延展性、多样化。推动县城消费业态升级，构建一刻钟便民生活圈。（牵头单位：省商务厅、省发展改革委）创新文旅消费场景，加快发展夜间旅游，打造一批省级夜间文化和旅游消费集聚区。到2025年年底，每个县至少建成1处特色夜间经济集聚区、2个特色商业街区。（牵头单位：省文化和旅游厅、省商务厅）

（十二）推进就业培训扩容增效。滚动实施城乡公益性岗位扩容提质行动，到2025年年底，在全省累计创设城乡公益性岗位160万个左右。确有就业能力和培训需求但不具有按月领取城镇职工基本养老金资格的人员参加就业技能培训的，可按规定给予一定标准的职业培训补贴。动态调整职业培训项目目录和培训机构目录，畅通培训补贴直达企业和培训者渠道，提高技能培训与市场需求契合度。到2025年年底，开展农民工补贴性职业技能培训150万人次以上。（牵头单位：省人力资源社会保障厅、省财政厅）

四、完善市政设施体系

（十三）构建便捷交通体系。提高县城与周边大中城市互联互通水平，鼓励利用既有铁路开行市域列车，织密高速公路网，到2025年年底，基本实现每县有两条以上高速通达。（牵头单位：省交通运输厅）优化县城路网结构，保障慢行系统路权，打通道路微循环。统筹布局建设停车设施，推广智能引导，有效解决停车难问题。（牵头单位：省住房城乡建设厅、省公安厅、省自然资源厅）加快联网公共充电桩建设，建成全省电动汽车充电“一张网”。（牵头单位：省能源局）推动城市公交线路向周边城镇延伸，鼓励具备条件的地区推行全域公交。因地制宜推进建制村通双车道公路和过窄公路拓宽改造，到2025年年底，新建改造提升农村公路4万公里。（牵头单位：省交通运输厅）

（十四）提升安全韧性水平。提高灾害监测预报预警能力，建立县城应急避难场所数据库，指导危险化学品、防汛抗旱、地质灾害、地震灾害等领域市县专业应急救援队伍建设。（牵头单位：省应急厅）规范推动城市公园绿地防灾避险设施建设，加强平灾转换应急管理能力。严格消防设计审查验收管理，推动公共建筑消防设施符合国家规范标准。推进海绵城市建设，增强雨水就地消纳和滞蓄能力。加快城区雨水管网建设改造，开展行泄通道和雨水管网清淤、疏浚和排水泵站维护，消除严重易涝积水区段。到2025年年底，新建改造城区雨水管网1000公里。（牵头单位：省住房城乡建设厅）

（十五）推进县城有机更新。加快改造年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，到2025年年底，全面完成2000年前建成的老旧小区改造任务，基本完成2005年前建成的老旧小区改造任务。全面改造县城燃气灰口铸铁管道、运行满30年老化管道、建构筑物违规占压管道等，加快智慧燃气安全管理系统建设，彻底消除安全隐患。全面贯彻新的《生活饮用水卫生标准》，改造老旧破损供水管网，新建改建水厂出厂水浊度按照0.5NTU以下设计。加强工业余热利用，加快老旧一、二级管网、换热站及室内取暖系统的节能改造，提高县城集中供暖比例。（牵头单位：省住房城乡建设厅）开展电网升级改造，推动必要的路面电网及通信网架空线入地。（牵头单位：国网山东省电力公司、省通信管理局）

（十六）加快建设智慧县城。推进“双千兆”网络协同部署，到2025年年底，实现5G和千兆光网在县城、乡镇和行政村普遍覆盖。推动市级“城市大脑”向下赋能，全面支撑县级智慧化的管理和服务应用。实施智慧社区突破行动，推动县域智慧社区管理平台建设，完善社区配套智能公共设施，到2025年年底，建成5000个左右智慧社区。推进公用设施智能化升级，提升供水、排水、燃气、热力、电力、通信等设施设备动态感知和智慧化管理能力，到2025年年底，基本实现县城区域交通路网、城区管网、工业园区、现代农业示范区等重点区域的NB-IoT网络深度覆盖，按需推进农村地区移动物联网覆盖。（牵头单位：省大数据局、省通信管理局、省住房城乡建设厅）

（十七）推进城乡设施互联互通。加快推动城镇地区基础设施向农村延伸，实施农村路网建设行动、农村供水保障行动、农村电网及综合能源建设行动、数字乡村建设行动、现代乡村物流建设行动、农村公共服务设施建设行动、农村公共环境提升行动、现代农业基础设施建设行动“八大行动”，逐步构建“城乡统筹、均衡服务、经济适用、安全可靠、科学高效”的基础设施网。建立城乡统一的基础设施管护运行机制，落实产权所有者管护责任。（牵头单位：省发展改革委、省住房城乡建设厅、省农业农村厅）

五、提升公共服务质量

（十八）提高医疗服务能力。落实国家“千县工程”，县级综合医院全部达到三级医院服务能力水平，提升县域就诊率。深入推进疾控中心标准化建设，70%的县级疾控中心生物安全二级实验室数量达到国家和省标准。加强妇幼保健机构标准化建设，到2023年年底，50%以上的县（市）妇幼保健机构达到二级甲等水平。（牵头单位：省卫生健康委）

（十九）优化教育资源配置。全面落实以居住证为主的随迁子女入学和转学政策，进一步优化入学流程、简化材料程序。深入实施学前教育发展提升行动计划，增加普惠性学前教育资源供给，到2025年年底，普惠性幼儿园覆盖率超过87%，公办园在园幼儿占比超过55%。建立常态化中小学学位供给机制，落实城镇居住区配套教育设施规划建设政策，持续增加优质教育资源。实施强科培优行动和强镇筑基行动，建设200所以上特色高中和学科基地，遴选300个教育强镇筑基试点乡镇重点打造提升。（牵头单位：省教育厅）

（二十）发展养老托育服务。发展普惠性托幼服务，支持社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施，支持有条件的幼儿园开设托班招收2至3岁幼儿，大力开展家庭托育试点。（牵头单位：省卫生健康委）开展社区养老服务设施清查整治专项行动，设施配建达标率达到100%，设施“四同步”机制全面建立。持续实施敬老院改造提升工程，每个县至少建有1处以失能特困老年人专业照护为主的县级敬老院。引导社会力量优先发展护理型床位，到2025年年底，全省养老机构护理型床位占比提高到65%以上。（牵头单位：省民政厅）

（二十一）健全文化体育设施。建强用好新时代文明实践中心，实现提质扩面、提档升级。加快县城公共文化服务设施建设，到2025年年底，各县均有图书馆、文化馆、博物馆、美术馆。（牵头单位：省委宣传部、省文化和旅游厅）发展智慧广电平台和融媒体中心，推进县级广播电视制播系统与省级融媒体云平台深度融合，确保超高清节目制作能力逐年递增。（牵头单位：省广电局）完善全民健身中心、公共体育场、健身步道、户外运动公共服务设施，加快体育公园建设，到2025年年底，建成20个以上县级体育公园。（牵头单位：省体育局）

（二十二）升级改造社会福利设施。整合医疗、养老、教育等资源，加大残疾人服务设施建设力度，实施残疾儿童定点康复机构规范提升工程，推动县级残疾人康复托养服务设施建设和规范化运营，每个县建设1处示范性“如康家园”。（牵头单位：省残联）依托现有社会福利设施建设流浪乞讨人员救助管理设施。积极推进节地生态公益性安葬（放）设施建设，加快老旧殡仪馆基础设施改造升级和火化设备节能减排改造，到2025年年底，每个县至少建有1处县级公益性安葬（放）设施。（牵头单位：省民政厅）

（二十三）推动城市公共服务向农村覆盖。大力实施义务教育薄弱环节改善与能力提升工程，发展城乡教育联合体，优化义务教育校长教师交流轮岗机制，推动师资优质均衡配置。（牵头单位：省教育厅）建立省、市三级甲等医院对县帮扶机制，加快推进医联体、紧密型县域医共体建设，推动优质医疗资源扩容和下沉基层。到2025年年底，力争建设200所左右县域医疗服务次中心。（牵头单位：省卫生健康委）完善县、乡镇（街道）、村（社区）、家庭四级养老服务设施网络，发展乡村普惠型养老服务和互助性养老，创建一批县域养老服务体系创新示范县。（牵头单位：省民政厅）

六、提升城乡人居环境质量

（二十四）保护传承历史文脉。认真组织实施历史文化名城名镇名村、历史文化街区保护规划，叠加到国土空间规划“一张图”监督实施。及时完成新公布历史建筑的挂牌和测绘建档。（牵头单位：省住房城乡建设厅、省文化和旅游厅、省自然资源厅）挖掘县城革命文物资源，到2025年年底，省级文物保护单位达2000处左右，省级以上文物保护单位四有工作率达到100%，建成20个以上国家及省级考古遗址公园。挖掘村镇非物质文化遗产资源，提升乡土文化内涵，推进“非遗在社区”试点工作，培育一批文化生态名村、名镇。（牵头单位：省文化和旅游厅）加强农业文化遗产的挖掘保护传承和活化利用，传承农耕文明，促进遗产地农民增收。到2025年年底，中国重要农业文化遗产达到7个以上。（牵头单位：省农业农村厅）

（二十五）塑造城乡特色风貌。加强城市设计和风貌管控，深入挖掘县城历史文化内涵，结合地形地貌和自然格局，优化公共空间视廊、天际线、建筑风格、第五立面等关键要素，打造山岳、半岛、平原等不同形态的齐鲁魅力县城景观。深入实施“乡村记忆”工程，保护黄河古村台、石头房、海草房、宗祠等传统风貌，活化利用古居、古井、古树、古桥等遗存元素，推广“鲁派”民居设计应用，建设体现地域特点和时代特征的乡村建筑，避免“千村一面”。（牵头单位：省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省文化和旅游厅、省农业农村厅）

（二十六）完善蓝绿生态系统。指导各县编制修编城市绿地系统专项规划，系统完善城市“绿心、绿楔、绿环、绿廊”等各类结构性绿地布局。统筹推进综合公园、专类公园、社区公园建设，着力建设居民身边小而美的口袋公园、小微绿地，逐步完善县城公园体系。开展县城建成区黑臭水体整治，到2025年年底全部清零。（牵头单位：省住房城乡建设厅）保持水体自然连通，提升省级以上湿地公园建设管理水平。实施南四湖、东平湖水生植物综合整治，开展尼山区域、沂山区域国土绿化试点示范，推进重点区域生态修复。（牵头单位：省自然资源厅、省水利厅）

（二十七）推动生产生活方式绿色转型。推动“两高”行业精准计量，梯次推进用水、用电、能耗、煤耗等计量器具配备和管理，开展绿色产品认证。（牵头单位：省市场监管局）以开展整县开发试点为突破口，加快构建以新能源为主体的新型电力系统。推动整县屋顶分布式光伏规模化开发，到2025年年底，整县分布式光伏规模化开发容量达到2000万千瓦以上。（牵头单位：省能源局）开展绿色建造示范工程及绿色建材应用示范工程建设，推动新型建筑工业化全产业链发展，到2025年年底，新开工装配式建筑占城镇新建建筑比例达到40%以上。（牵头单位：省住房城乡建设厅）

（二十八）提升固体废物收集处理能力。全面推行生活垃圾分类制度，编制城乡生活垃圾分类专项规划，建立健全县域生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理全过程体系。配备满足分类清运需求、密封性好、压缩式的收运车辆，改造生活垃圾房和转运站，做好全流程恶臭防治。加强停运生活垃圾填埋场的后续管护，借力“无废城市”建设，强化建筑垃圾全过程管理。（牵头单位：省住房城乡建设厅）合理布局危险废物收集和集中利用处置设施。（牵头单位：省生态环境厅）健全县域医疗废弃物收集转运处置体系，加强医疗废物处置监管。（牵头单位：省卫生健康委、省生态环境厅）推进大宗固体废弃物综合利用示范基地建设。（牵头单位：省发展改革委）

（二十九）推进污水处理扩容提标。开展县城城区污水管网排查修复改造，完善老城区及城中村等重点区域污水收集管网，逐步消除排水管网空白区。推进城区市政雨污合流管网改造，因地制宜实施建筑小区雨污合流管网改造。实施县城生活污水处理厂提标改造及资源化利用，提高县城生活污水处理厂污泥无害化处置率。到2025年年底，县城建成区整县制雨污合流管网全部清零，县城新建改造修复城市污水管网1000公里，污泥无害化处置率达到90%以上。（牵头单位：省住房城乡建设厅）

七、强化体制机制保障

（三十）健全市民化推进机制。深化“人地钱”挂钩，依据新增常住人口数量，合理划定城镇开发边界，完善县级基本财力保障资金分配机制，增加吸纳外来人口较多地区的转移支付，推动基本公共服务向常住人口全覆盖。（牵头单位：省发展改革委、省自然资源厅、省财政厅）依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。（牵头单位：省农业农村厅）创新推进全民参保精准扩面行动，提高基本养老保险参保率，灵活就业人员可以自主选择在就业地或户籍地办理参保登记。到2025年年底，基本养老保险参保率达到96%。（牵头单位：省人力资源社会保障厅）

（三十一）建立可持续投融资机制。鼓励银行机构加大对县城特色经济和支柱产业支持力度，增加重点项目中长期贷款投放。（牵头单位：人民银行济南分行）建立省新型城镇化重点项目库，谋划储备一批县城城镇化建设项目，符合条件的优先入库，省级统筹予以支持。对符合条件的城镇化领域项目通过发行地方政府专项债券等方式予以支持，加大县城新型城镇化建设专项企业债券注册发行力度，支持符合条件的企业发行专项企业债券。研究制订加强政府和社会资本合作（PPP）规范化管理的政策措施，强化县级PPP项目管理，规范推广运用PPP模式支持县城建设。依法规范和健全政府投融资平台运营机制，建立融资平台资产负债约束指标机制，确保融资规模与地区经济发展及平台偿债能力相适应，严禁新增地方政府隐性债务。（牵头单位：省发展改革委、省财政厅）

（三十二）完善集约高效用地机制。深入推进“标准地”供地改革，合理确定用地弹性出让年期，鼓励先租后让、租让结合、长期租赁，提高土地利用质量和效益。深化增减挂钩，对已腾退复垦的农村建设用地，在扣除村民安置、公共服务配套、村集体自身发展用地后，节余的建设用地指标（不包括规划建设用地规模），可以在省域内跨市、县有偿调剂使用。积极推进城镇低效用地再开发，组织开展城镇低效用地摸底调查和再开发项目审核。按照国家统一部署，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。（牵头单位：省自然资源厅）

（三十三）推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。健全防止返贫动态监测和帮扶机制，坚决守住不发生规模性返贫底线。开展涉农县（市）乡村振兴率先发展类与赶超发展类“一对一”结对帮扶。强化重点区域帮扶发展，支持滩区、湖区、库区等重点区域走出乡村振兴特色路径。推动乡村振兴政策集成改革试点，支持国家城乡融合发展试验区济青局部片区和15个省级试验区，以及5个国家级和28个省级农村改革试验区建设，适时推广经验做法，推进城乡深度融合。（牵头单位：省发展改革委、省农业农村厅〔省乡村振兴局〕）

八、全面加强组织领导

（三十四）强化责任落实。坚持和加强党的全面领导，发挥各级党组织作用，建立省级指导、市负总责、县抓落实的工作机制。省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组发挥牵头协调作用，强化统筹协调和政策保障，扎实推进各项工作。各市要明确具体任务举措，做好组织协调和指导督促。各县要强化主体责任，切实推动目标任务落地见效。（牵头单位：省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组办公室）

（三十五）突出规划引领。落实国土空间规划，守牢耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，科学测算县城人口，合理确定发展规模，一县一策编制和完善建设方案，因地制宜精准补齐短板弱项，打通基础设施、公共服务、产业发展等堵点卡点。坚持项目跟着规划走，科学谋划储备建设项目，切实做好项目前期工作。（牵头单位：省发展改革委、省自然资源厅）

（三十六）推动试点先行。探索以县城为重要载体的城镇化建设有效路径，支持入选全国县城新型城镇化建设示范名单的县（市）先行先试，确定10个县同步开展省级试点，重点支持中西部地区，实施首年评估、三年中评估、五年总评估，对成绩优异的通报表扬，按照“要素跟着项目走”机制要求，做好能耗、土地等要素保障。（牵头单位：省发展改革委、省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省财政厅）规范推进特色小镇高质量发展，落实建设用地亩均投资200万元、税收10万元以上等标准，完善监测评估和动态调整机制，实施全生命周期管理。（牵头单位：省发展改革委）实施小城镇创新提升行动，选择100个左右镇开展试点，力争到2025年年底有5个镇实现镇区常住人口10万人，一般公共预算收入10亿元“双十”目标，一批试点镇进入全国先进行列。结合实际情况，依法将基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的试点镇行使，进一步明确县镇财政事权和支出责任。（牵头单位：省住房城乡建设厅、省委编办、省司法厅、省发展改革委、省财政厅）充分尊重农民意愿，合理引导村（居）人口向县城、小城镇周边聚集。（牵头单位：省农业农村厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委）

（三十七）完善评价奖励机制。建立以县城为重要载体的新型城镇化评价指标，纳入县域经济高质量发展差异化评价体系，作为确定全省“高质量发展先进县”“高质量发展进步县”的重要依据。（牵头单位：省发展改革委）对新进入全国百强县的党委书记，在职务职级晋升中予以重点考虑。（牵头单位：省委组织部）落实财政困难县激励性转移支付要求，对高质量发展成效明显的财政困难县给予奖励。（牵头单位：省财政厅）

抄送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省监委，省法院，省检察院。各民主党派省委，省工商联。

山东省人民政府办公厅2023年1月16日印发